Sustavi lokalne samouprave: međunarodni pregled - Škotska

Piše: Sarah Bray

Analiziramo sustave lokalne samouprave u studije slučaja diljem svijeta. Danas je na redu analiza sustava lokalne samouprave u Škotskoj.

Škotska je jedna od četiriju nacija koje čine Ujedinjeno Kraljevstvo (UK). Izvorni škotski parlament osnovan je početkom XIII. stoljeća i bio je nacionalno zakonodavno tijelo tada neovisne nacije. Godine 1603. engleska kruna prešla je na Jamesa VI., kralja Škotske. Dvije nacije tada su imale istog monarha – aranžman poznat kao unija kruna. Zakon o uniji s Engleskom iz 1707. uspostavio je parlamentarnu uniju između Škotske i Engleske. Škotska je zadržala autonomiju u nekoliko ključnih područja – njezin zaseban pravni sustav ostao je netaknut, a njezina Crkva ostala je neovisna od Engleske Crkve.

Na referendumu 1997. godine, većina birača složila se da bi trebao postojati škotski parlament s ovlastima za variranje poreza. Zakon o Škotskoj iz 1998. uspostavio je jednodomni škotski parlament (Hollyrood) koji bi mogao donositi primarno i sekundarno zakonodavstvo. Rješenje o decentralizaciji nalaže da se sve ovlasti koje nisu zakonom utvrđene kao odgovornost britanskog parlamenta (rezervirana pitanja) de facto smatraju odgovornošću škotskog parlamenta (decentralizirana pitanja). Škotska varijabilna stopa omogućila je parlamentu da poveća ili smanji osnovnu stopu poreza na dohodak za do tri penija po funti. Međutim, velika većina proračuna škotske izvršne vlasti trebala se financirati putem 'blokovne potpore' britanske vlade.

Referendum o škotskoj neovisnosti održan je 2014. godine, ali su ga birači odbili. Nove financijske i ovlasti socijalnog osiguranja naknadno su prenesene s Ujedinjenog Kraljevstva na škotski parlament Zakonom o Škotskoj iz 2016. Škotska vlada procjenjuje da bi se njezin proračun mogao razlikovati i do šest posto do 2022./23., što bi bila značajna promjena u odnosu na razinu varijacija kroz blokovsku potporu Vlade Ujedinjenog Kraljevstva.

Škotski parlament ima 129 članova (MSP-ova); 73 MSP-ova iz izbornih jedinica, izabranih putem većinski utemeljenog sustava i 56 dodatnih članova odabranih s regionalnih stranačkih lista prema proporcionalnoj zastupljenosti. Redovni izbori za škotski parlament održavali su se svake četiri godine, no zakonodavstvo je naknadno izmijenilo te se održavaju svake pete godine. 

Povijesni razvoj lokalne samouprave

U XII. stoljeću Škotska je podijeljena na grofovije, župe i općine. Grofovije su se razvile iz šerifskih i upravnih jedinica, dok su župe korištene kao način podjele zemlje na male regije, svaka sa svojom lokalnom crkvom i svećenstvom. Općine su bile gradovi koji su uživali određenu razinu autonomije i posebne privilegije u reguliranju trgovine i industrije. Od XVII. do sredine XIX. stoljeća lokalnu upravu u Škotskoj karakterizirao je režim crkve i plemstva (u župama i okruzima) te oligarhija u općinama. Društvene, ekonomske, političke i vjerske transformacije u Škotskoj utjecale su na evoluciju lokalne uprave u XVIII. i XIX. stoljeću.

Između 1889. i 1975. Škotska se sastojala od 37 županijskih vijeća (s nekim manjim reformama koje su se dogodile tijekom tog razdoblja). To je uključivalo četiri 'grofovije gradova' koje su pokrivale najveće gradove u zemlji: Aberdeen, Dundee, Edinburgh i Glasgow. Ostalih 33 grofovije sastojale su se od 21 velike općine (područje s populacijom od 20 000 ili više stanovnika), 176 malih općina i 196 kopnenih okruga. Velike općine bile su uglavnom neovisne o županijskim vijećima, s izuzetkom glavnih službi poput policije i obrazovanja. Okruzi gradova ujedinjavali su ovlasti općine i županijskog vijeća. Male općine pružale su usluge poput čišćenja ulica, stanovanja, rasvjete i odvodnje. Kopnene četvrti imale su ograničenije ovlasti poput održavanja javnih staza i parkova.

Ključne reforme u lokalnoj upravi

Tijekom 1960-ih, pojavio se opći konsenzus za reformu strukture lokalne uprave. Kraljevska komisija za lokalnu upravu u Škotskoj ('Wheatleyjeva komisija') iznijela je 1969. prijedlog za dvoslojnu strukturu. To je uvedeno Zakonom o lokalnoj upravi (Škotska) iz 1973. i stupilo je na snagu 1975. Zakonom su ukinute sve bivše općine (njihove ovlasti prenesene su na okružna vijeća) i Škotska je podijeljena na osam velikih regionalnih vijeća, 53 manja okružna vijeća i tri unitarna vijeća za otočna područja. Najviša razina od jedanaest regionalnih vijeća bila je odgovorna za funkcije poput obrazovanja, zdravstva, socijalne skrbi i cesta. Svako regionalno vijeće sadržavalo je nekoliko okružnih vijeća, a svako okružno vijeće bilo je odgovorno za funkcije poput planiranja, stanovanja i slobodnog vremena.

Zakon o lokalnoj upravi itd. (Škotska) iz 1994. uveo je trenutnu strukturu lokalne uprave u Škotskoj, koja je na snazi ​​od 1996. godine. Novih 32 unitarne lokalne vlasti kombinirale su funkcije starih regionalnih i okružnih vijeća, ali su pokrivale manja geografska područja.

Nedavno je Zakonom o javnim tijelima (zajednički rad) (Škotska) iz 2014. osnovani Integrirani zajednički odbori za pružanje zdravstvene i socijalne skrbi, koji je stupio na snagu 2016. godine . Službe Nacionalne zdravstvene službe (NHS) i općinske službe za skrb udružile su se u okviru partnerskog sporazuma za svaku lokalnu vlast. Zajednički su odgovorni za zdravstvene i socijalne potrebe lokalnih stanovnika koji koriste te usluge.

Struktura i funkcija lokalne samouprave

Od 1996. godine lokalna uprava u Škotskoj organizirana je u 32 lokalne vlasti koje predstavljaju geografsko područje i odgovorne su biračima na svom području. Tri otočne lokalne vlasti – Orkney, Shetland i Na h Eileanan Siar (Zapadni otoci) – zadržavaju oblik utvrđen 1975. godine. Svaka lokalna vlast sastoji se od više izbornih jedinica.

Lokalne vlasti u Škotskoj značajno se razlikuju po veličini i broju stanovnika ali sve su obično odgovorne za pružanje određenog niza javnih usluga na svom području. To uključuje obrazovanje, socijalnu skrb, gospodarenje otpadom, održavanje cesta, pitanja vezana uz parkiranje, javni prijevoz, stambeni fond i izdavanje poslovnih licenci ili dozvola. Ovlasti lokalnih vlasti su pravno obvezujuće i mogu se podijeliti u tri kategorije. Obvezne dužnosti koje su lokalne vlasti dužne ispuniti (kao što je školovanje djece od 5 do 16 godina); dopuštajuće ovlasti koje nisu obavezne, ali su dopuštene (kao što je gospodarski razvoj); i regulatorne ovlasti za praćenje poslovnih operacija (kao što je licenciranje taksija).

Zakon o lokalnoj samoupravi (Škotska) iz 1973. uspostavio je mnoge procese i odgovornosti koje su još uvijek na snazi ​​u lokalnoj samoupravi. Dva glavna primjera su zakonska ovlast zaduživanja novca i delegiranje ovlasti donošenja odluka na (pod)odbore. Zakon je lokalnim vlastima nametnuo dužnost uvođenja programa Vijeća zajednice u svojim mjestima i dao im zakonski nadzor nad tim tijelima zajednice. Zakon je također predvidio odredbe koje lokalnim vlastima omogućuju prilagođavanje programa lokalnim okolnostima, u konzultaciji s Vijećima zajednice.

Nedavne promjene politika i zakonodavstva vezane uz poboljšanje rezultata, osnaživanje zajednice, regionalno gospodarstvo i šire nacionalne politike zahtijevaju od lokalnih vlasti da teže postizanju lokalnih prioriteta i poboljšanju rezultata za svoje zajednice. Zakon o lokalnoj samoupravi u Škotskoj iz 2003., na primjer, uveo je zahtjev da škotska vijeća rade u partnerstvu s lokalnim tijelima kako bi pružala usluge u okviru planiranja zajednice. Zakon je također nametnuo obvezu vijećima da teže „najboljoj vrijednosti“ i promiču dobrobit.

Financijski aranžmani u lokalnoj upravi

Škotska vlada privremeno utvrđuje proračun za lokalne vlasti za trogodišnje razdoblje kako bi im pomogla u dugoročnom planiranju. U praksi, vlada je posljednjih godina utvrđivala jednogodišnje proračune. U prosjeku, vijeća primaju oko 56% svojih sredstava putem vladine potpore za opće prihode, oko 22% od prihoda od inozemnih poreza i preostalih 22% od poreza na nekretnine. Ovi udjeli značajno se razlikuju među lokalnim vlastima. Vijeća mogu zatražiti dodatnu potporu putem diskrecijske Bellwin sheme u slučajevima velikih izvanrednih situacija. Škotska vlada i druga javna tijela također daju kapitalne potpore za potporu kapitalnim izdacima lokalnih vlasti.

Svaka lokalna vlast određuje stopu poreza na nekretnine i odlučuje kako će se prikupljeni novac koristiti za potporu i pružanje lokalnih usluga. Gornja granica od 3 posto koju je postavila vlada primjenjuje se na promjenu stopa poreza na nekretnine u fiskalnoj godini. Godine 2017. škotska vlada ukinula je desetogodišnje zamrzavanje povećanja poreza na nekretnine. U razdoblju 2018./2019. sva vijeća u Škotskoj povećala su svoj porez na nekretnine na maksimalno dopušteni iznos, a mnoga su istovremeno povećala naknade i pristojbe kako bi povećala prihode. U razdoblju 2019./2020. škotska vlada povećala je gornju granicu na 4,8 posto u novčanom smislu, odnosno 3 posto u realnom smislu. Dvanaest vijeća povećalo je svoj porez na nekretnine na maksimalno, trinaest za 3 posto, a ostalih sedam povećalo je porez na nekretnine između 3,9 i 4,5 posto.

Nekućne stope, koje se nazivaju i poslovne stope, porezi su koji se plaćaju na nekućne nekretnine. Škotska vlada odgovorna je za politički i zakonodavni okvir te određuje porezne stope, ali pojedinačna vijeća upravljaju i naplaćuju porez. Stope se temelje na oporezivoj vrijednosti nekretnine, koja se određuje neovisno. Plaćeni iznos izračunava se množenjem oporezive vrijednosti nekretnine s penijem u funtama porezne stope poznate kao funta.

Godine 1999., McIntoshova komisija preporučila je neovisnu reviziju financiranja lokalne samouprave i skrenula pozornost na zabrinutost zbog moći općih ovlasti vijeća, ograničavanja i financijskog oduzimanja ovlasti lokalnim vlastima. Konvencija škotskih lokalnih vlasti ( COSLA ) i škotska vlada potpisale su 2007. godine konkordat, kojim su ukinute mnoge prethodno ograničene potpore. Sporazum nije uveo strukturne promjene u lokalnu samoupravu, ali je vijećima dao veću kontrolu nad svojim proračunima i načinom na koji upravljaju svojim uslugama.

Nedavno su uvedena dodatna sredstva za prikupljanje lokalnih prihoda. Zakon o prometu (Škotska) iz 2019. godine predvidio je neobaveznu naknadu za parkiranje na radnom mjestu koju vijeća mogu uvesti. Škotska vlada također je 2019. godine pokrenula savjetovanje o uvođenju lokalne diskrecijske naknade za tranzitne posjetitelje (često poznate kao "turistička pristojba"). Neovisna analiza odgovora objavljena je 2020. godine. Daljnji rad trenutno je zaustavljen zbog COVID-19.

Lokalna demokracija i politika

Izborni sustav lokalne samouprave promijenio se Zakonom o lokalnoj samoupravi u Škotskoj iz 2004. Prema ovom zakonodavstvu, lokalni izbori održavaju se svake četiri godine. U praksi, od 2012. godine, izbori se održavaju nakon pet godina, kako bi se izbjeglo održavanje istovremeno s izborima za Škotski parlament. Stanovnici svakog okruga izravno biraju tri ili četiri vijećnika koji ih predstavljaju putem proporcionalne zastupljenosti. Prije promjene izbornog sustava, vijeća su općenito vodila jedna većinska stranka. Koalicije između dvije stranke i neovisnih, ili ponekad manjinske koalicije, postale su norma.

U Škotskoj postoji 1227 vijećnika. Broj izabranih vijećnika u svakoj lokalnoj vlasti varira od 14 do 77, ovisno o broju izbornih jedinica na njenom teritoriju. Svaka lokalna politička stranka imenuje svog vođu. Vođa najveće stranke postaje vođa vijeća i de facto politička vlast. Postoji i građanski vođa (prorektor ili predsjedatelj) koji predsjedava sastancima i djeluje kao figura, izabran na punoj sjednici vijeća. Puno vijeće služi kao upravno tijelo, okupljajući sve izabrane vijećnike kako bi donosili ključne odluke kao što su određivanje godišnjeg proračuna i razine poreza na imovinu, imenovanje odbora te izbor predsjedavatelja i zamjenika predsjedavajućeg.

Donošenje odluka u škotskoj lokalnoj upravi uglavnom se odvija putem odbora punog vijeća, koje pretežno čine izabrani vijećnici. Učitelji, poslovni lideri i drugi mogu biti imenovani u relevantne odbore kao stručni članovi bez prava glasa. Lokalne vlasti također imaju niz službeničkih mjesta, koja su uglavnom administrativna i obavljaju ih nepolitički djelatnici, a koje određuju pojedinačna vijeća. Postoji nekoliko zakonskih dužnosti službenika koje je propisala vlada, kao što je uloga glavnog izvršnog direktora vijeća.

Sudjelovanje građana

Vijeća u Škotskoj mogu održavati savjetodavne referendume o svojim uslugama, financijskim odredbama i drugim lokalnim pitanjima. Glasovanje na takvim referendumima jedan je od načina na koji građani mogu sudjelovati u lokalnom donošenju odluka. Lokalne vlasti također su dužne konzultirati se sa stanovnicima prije provedbe sustava naplate cestarina. Takvi se referendumi ne koriste često, ali postoje neki ilustrativni primjeri. Godine 2005. gradsko vijeće Edinburgha održalo je referendum kako bi provjerilo podržavaju li lokalni stanovnici novu prometnu strategiju, koja je uključivala naplatu zagušenja. Prijedlog je odbijen i naplata nije uvedena. Godine 2012. gradsko vijeće Aberdeena održalo je referendum o planovima za preuređenje vrtova u središtu grada. Rezultat referenduma odobrio je planove, ali ih je vijeće naknadno odbacilo.

Trenutno u Škotskoj postoji oko 1200 vijeća zajednice. Ova tijela zajednice služe kao posrednici između zajednica i lokalnih vlasti u Škotskoj te predstavljaju interese lokalnog stanovništva. Njima upravljaju izabrani volonteri iz zajednice. Lokalne vlasti imaju zakonsku obvezu konzultirati se s vijećima zajednice o planiranju, razvoju i drugim pitanjima koja izravno utječu na lokalne stanovnike.

Zakon o osnaživanju zajednice (Škotska) iz 2015. zahtijeva od Partnerstava za planiranje zajednice (PZP: partnerstva koja lokalno uključuju lokalne vlasti, zdravstvo, policiju, vatrogasne i spasilačke službe i druga tijela) da se konzultiraju s organizacijama zajednice u svakoj fazi planiranja zajednice. Posebna se pozornost posvećuje rješavanju nejednakosti tijekom ovog procesa. Uz lokalne planove za poboljšanje ishoda na razini cijelog područja, PZP-ovi su dužni izraditi lokalne planove manjeg opsega, za područja pogođena nedostacima.

Zakon također predviđa prijenos imovine zajednice, što zajednicama omogućuje preuzimanje odgovornosti za zemljište i zgrade na svom području. Tijela zajednice mogu zatražiti kupnju, zakup, upravljanje ili korištenje zemljišta i zgrada u vlasništvu vijeća, javnih tijela ili vlade. Raspoloživo zemljište i zgrade objavljuju se u registru. Tijela zajednice moraju iznijeti svoje planove za zemljište ili zgradu i povezane koristi za svoje lokalno područje. Zahtjev se mora odobriti, osim ako postoje valjani razlozi za odbijanje, kao što su veće koristi koje proizlaze iz drugog prijedloga.

Zakon o osnaživanju zajednice (Škotska) iz 2015. također je uveo Zahtjeve za sudjelovanje. Ovi zahtjevi omogućuju tijelu zajednice da započne dijalog sa svojim vijećem o lokalnim pitanjima i pružanju usluga. U slučajevima kada tijelo zajednice smatra da bi to moglo doprinijeti poboljšanju ishoda, ima pravo zatražiti sudjelovanje u tom procesu. To može uključivati ​​nuđenje volontera, predlaganje alternativnih pristupa ili čak prijedlog da tijelo zajednice preuzme odgovornost za pružanje navedene usluge. Nadležno javno tijelo ima dužnost pristati na zahtjev i započeti postupak ili pružiti dobar razlog zašto se to ne bi trebalo dogoditi. Nakon što je postupak završen, javno tijelo dužno je objaviti izvješće u kojem će otkriti jesu li lokalni rezultati poboljšani i koja je bila uloga tijela zajednice u postizanju tog rezultata.

Konačno, odjeljak Zakona o sudjelovanju u javnom donošenju odluka daje škotskim ministrima ovlasti da nalože škotskim javnim vlastima da potiču i olakšavaju sudjelovanje lokalnog stanovništva u donošenju odluka o lokalnim pitanjima i aktivnostima. To uključuje raspodjelu lokalnih resursa, praksu poznatu kao participativno proračunsko planiranje. Škotska vlada i COSLA surađuju s lokalnim vlastima kako bi postigli cilj da se najmanje 1% njihovog proračuna dodijeli putem participativnog proračunskog planiranja. Ako se to ostvari, lokalnom stanovništvu bi se dalo pravo glasa u tome kako će se gotovo 100 milijuna funti trošiti u Škotskoj svake godine.