Sustavi lokalne samouprave: međunarodni pregled - Urugvaj

Piše: Sarah Bray

I dalje analiziramo sustave lokalne samouprave uz studije slučaja diljem svijeta. Danas je na redu analiza sustava lokalne samouprave u Urugvaju.

Urugvaj je najstarija demokracija u Latinskoj Americi. Indeks demokracije časopisa Economist Intelligence Unit za 2019. godinu klasificirao je Urugvaj kao 'potpunu demokraciju' i rangirao ga na 15. mjesto u svijetu, odmah ispod Ujedinjenog Kraljevstva.

Urugvaj je predstavnička demokratska republika s predsjedničkim sustavom. Predsjednik je šef države i šef vlade. Predsjednik i potpredsjednik biraju se na istoj listi građanskim glasanjem na mandat od pet godina. Predsjednik imenuje Vijeće ministara, trinaest ministara koji vode izvršne odjele. Ministre može smijeniti Opća skupština većinom glasova.

Opća skupština sastoji se od dva doma. Zastupnički dom (Cámara de Representantes) ima 99 izabranih članova koji predstavljaju 19 urugvajskih administrativnih regija, poznatih kao 'departmani' (departamentos). Zastupnici se biraju putem sustava proporcionalne zastupljenosti. Gornji dom, ili Senatorski dom (Cámara de Senadores), sastoji se od 30 članova koji predstavljaju urugvajske političke stranke, izabranih na razdoblje od pet godina putem proporcionalne zastupljenosti. Potpredsjednik predsjedava domom.

Do nedavno, urugvajska uprava bila je vrlo centralizirana i unitarna. Postojale su dvije razine vlasti, nacionalna i resorna. Resorne vlade djelovale su uglavnom kao ogranci države. Formalna decentralizacija uprave na više lokalnih razina uglavnom se odvija od 2010. godine.

Povijesni razvoj

Urugvaj je stekao neovisnost nizom sukoba od 1811. do 1828., pri čemu su Portugal, Španjolska i Britanija poduzele niz invazija i protuinvazija. Tijekom XIX. stoljeća odnosi između postkolonijalnih država Brazila, Urugvaja, Paragvaja i Argentine bili su napeti, što se izrazilo kroz niz ratova i kontinuiranu nestabilnost unutar Urugvaja.

Tijekom XIX. stoljeća, Urugvaj se razvio kao dvostranačka država. Stranka Colorado (Crvena) bila je liberalna stranka koja je predstavljala urbane interese, poslovne ljude i reformističke intelektualce. Stranka Blanco (Bijela) – sada Nacionalna stranka – bila je konzervativna stranka koja je predstavljala ruralne interese, crkvu i vojsku. Ove dvije stranke natjecale su se za upravljanje Urugvajem, a njegov razvoj kao države odražavao je stalnu potrebu za kompromisom i ravnotežom između interesa ove dvije političke grupacije.

Početkom XX. stoljeća, Urugvaj je započeo niz reformi koje je predvodio predsjednik iz Colorada, a koje su postavile mnoge temelje urugvajske demokracije. To je uključivalo slobodu izražavanja i tiska; opće pravo glasa; ukidanje smrtne kazne; i izborne sustave proporcionalne zastupljenosti. Postojale su i socijalne i ekonomske mjere namijenjene promicanju jednakosti i prava radnika, uključujući besplatno i obvezno osnovno obrazovanje; podršku sindikatima i priznavanje prava na štrajk; porodiljni dopust; i osmosatni radni dan. Ovaj program reformi bio je ključan u transformaciji Urugvaja u progresivnu socijaldemokraciju.

Od 1973. do 1984. Urugvajem je vladala vojna diktatura. Tijekom tog razdoblja bilo je tisuća uhićenja, političkih protivnika podvrgnutih mučenju, političkoj represiji, ubojstvima i nestancima. Gotovo deset posto Urugvajaca emigriralo je. Ključni čimbenik u okončanju diktature bio je referendum o prijedlozima za reorganizaciju urugvajske demokracije. Birači su odbacili te prijedloge, što je označilo početak pregovaračkog povratka demokraciji.

Od 1984. godine pojavile su se i druge političke stranke, a najznačajnija je Frente Amplio ('Široka fronta'), ljevičarski savez više od 20 stranaka ili pokreta. Frente Amplio je pobijedio na nacionalnim izborima 2004. godine zahvaljujući svojoj podršci većoj socijalnoj državi i ostao je na vlasti do 2019. godine.

Ključne reforme u upravljanju

Urugvaj je usvojio niz ustava, od kojih je svaki uključivao reforme upravljanja. Ustav iz 1917.-1918. ublažio je predsjedničku vlast, a uveo je i puno pravo glasa za muškarce (pravo glasa za žene uslijedilo je 1934.) te izborni sustav temeljen na proporcionalnoj zastupljenosti. Ustav su odobrili urugvajski građani na plebiscitu, što je bila prva upotreba mehanizma izravne demokracije u zemlji. Ustavom je utvrđeno pravo na narodne inicijative o lokalnim pitanjima gdje ih podržavaju potpisi najmanje 25 posto registriranih birača.

Ustav iz 1934. definirao je demokratske mehanizme i pragove za promjene samog ustava putem obveznih referenduma (plebiscita) ili narodnih inicijativa. Oni su dalje definirani i prošireni kako bi uključili druge vrste referenduma u ustavu iz 1967.

Naknadna ustavna reforma donesena 1966. godine navodi da građani mogu koristiti narodne inicijative na nacionalnoj i pokrajinskoj razini za poništavanje ili derogiranje zakona. Štoviše, biračko tijelo mora biti konzultirano o svakoj ustavnoj reformi ili amandmanu putem plebiscita ili obveznog referenduma.

Decentralizacija ovlasti na više lokalnih razina bila je u fokusu novijih ustavnih promjena. Reforma iz 1996. zahtijevala je od države da formulira politike decentralizacije „radi promicanja regionalnog razvoja i socijalne dobrobiti“, prenoseći veće ovlasti na resornu razinu, uključujući veću fiskalnu autonomiju.

Konačno, Zakon o decentralizaciji i sudjelovanju građana (Ley de Descentralización y Participación Ciudadana) iz 2009. formalizirao je treći sloj upravljanja, municipio (općinu), s izborom lokalnih vlasti koje preuzimaju niz lokalnih ovlasti i određenu odgovornost za upravljanje resursima. Municipiosi su postojali i prije 2010., a gradonačelnike je imenovao guverner departmana. Imali su uglavnom funkciju od vrha prema dolje za provedbu resornih politika i prioriteta. Novi zakon im je dao veću autonomiju u donošenju odluka i zahtijevao da vodstvo municipija biraju lokalni stanovnici. Novi zakon također je artikulirao niz načela za municipiose. To je uključivalo: učinkovito pružanje državnih usluga, bliže ljudima; postupni prijenos ovlasti na municipiose; sudjelovanje građana; i suradnju između općina u pružanju usluga. Novi zakon također je definirao područja javnih službi koja spadaju u djelokrug municipija, odnosno departmana. Načelo postupnosti podupire ove promjene.

Struktura i funkcija lokalne samouprave

Postoji devetnaest „odjela“ (intendencias) koji su podređeni središnjoj vladi. Uloga odjela je prvenstveno provođenje nacionalnih zakona i upravljanje nacionalnim politikama i institucijama na svojim teritorijima. Tradicionalno su bili odgovorni za ceste, promet, uličnu rasvjetu, javne prostore, urbanizaciju, stanovanje, kulturne aktivnosti poput kazališta i muzeja te upravljanje i financiranje nekih primarnih zdravstvenih usluga.

Izvršna vlast pripada guverneru (Intendente), koji upravlja odjelom, i odjelnom odboru od trideset i jednog člana (Junta departmental), koji obavlja zakonodavne funkcije, uključujući odobravanje odjelnog proračuna. Guverner i članovi Junte biraju se na petogodišnji mandat na izravnim, narodnim izborima. Prema riječima jednog zastupnika, iako su dužni provoditi nacionalne zakone, odjelne vlade imaju znatnu moć i autonomiju:

Neki ustavni suci kažu da su poput kralja jer su im ovlasti tako široke, a u nekim slučajevima tako nepoznate. Mogu raditi što žele.

Treći sloj vlasti, municipios ili općine, upravljaju izabrane općinske vlasti. Godine 2010. bilo je obvezno za mjesta veća od 5000 stanovnika imati municipio, a 2015. to je prošireno na sva područja s više od 2000 stanovnika. Svakim municipiom upravlja skupina od pet izabranih predstavnika (lokalna hunta), uključujući izabranog gradonačelnika (Alcalde). Gradonačelnik je kandidat koji osvoji najviše glasova na izborima za Juntu i jedini je plaćeni član. Ipak, njihova je uloga prvi među jednakima u kolektivnom tijelu, a sve važne odluke moraju biti donesene većinom članova Junte.

U Urugvaju postoji 112 registriranih općina. Tri departmana su u potpunosti podijeljena na općine; preostalih 16 departmana ima neka područja koja nisu pokrivena općinama. Oko 20 posto teritorija Urugvaja trenutno je pokriveno općinama; to uključuje oko 72 posto stanovništva zemlje – sa značajnom pristranošću prema urbanom stanovništvu.

Općine su preuzele širok raspon odgovornosti, u većoj ili manjoj mjeri. Većina ima barem zajedničku odgovornost za održavanje javnih prostora i povezanih usluga poput rasvjete, odvoza otpada i čišćenja ulica. Mnoge također imaju ulogu u prikupljanju određenih poreza i izdavanju službene dokumentacije, poput rodnih listova ili vozačkih dozvola, u ime odjela. Oko polovica općina provodi socijalne programe u područjima poput zdravstva ili skrbi za starije osobe, a gotovo sve su preuzele neke odgovornosti u vezi s kulturnim ili slobodnim aktivnostima poput knjižnica i sportskih objekata.

U Montevideu su strukture lokalne uprave malo drugačije, što odražava činjenicu da je osam općina stvorenih u Montevideu izuzetno veliko. Postoji dodatni sloj upravljanja – zapravo četvrta razina – u obliku 18 zonskih društvenih centara (Centros comunales zonales – CCZ ), koji su odgovorni za pružanje lokalnih usluga, te odgovarajućih Consejos vecinales (CV) ili društvenih vijeća, koja su popunjena izabranim lokalnim stanovnicima. Društveni centri nemaju ovlasti donošenja odluka, već se usredotočuju na sudjelovanje građana i prikupljaju javno mnijenje kako bi dali povratne informacije donositeljima odluka u CCZ-u ili općini.

Financijski aranžmani u lokalnoj upravi

Iako je u tijeku proces decentralizacije, Urugvaj je s fiskalne perspektive još uvijek u velikoj mjeri centraliziran. Između 1991. i 2017. više od 90 posto nacionalne javne potrošnje izravno je izvršavala središnja vlada, dok su resorne vlade bile odgovorne za samo 10 posto.

Resorne vlade imaju dva glavna izvora prihoda: transfere nacionalne vlade i lokalno oporezivanje. Izravni uvjetni ili bezuvjetni transferi središnje vlade namijenjeni su isporuci dogovorenih javnih dobara ili usluga za koje su odjeli odgovorni. Resorne vlade oslanjaju se na središnju vladu za veliki dio svojih prihoda, a postoje velike razlike između sposobnosti različitih odjela da prikupe prihode na lokalnoj razini. Financiranje središnje vlade u prosjeku čini 43 posto prihoda resorne vlade. Mehanizmi koji se koriste za određivanje iznosa središnjeg financiranja za svaki odjel su različiti i podložni su određenom stupnju političkih pregovora.

Odjeli prikupljaju prihode putem lokalnih poreznih ovlasti ili od decentraliziranih poreza koje je utvrdila središnja vlada, ali koje oni prikupljaju i koriste. Izvori prihoda uključuju porez na vozila, porez na imovinu i srodne poreze te naknade za pružanje usluga. Općenito, postoje velike razlike između prihoda odjela i njihove potrošnje po glavi stanovnika. Između 2006. i 2014. prosječna godišnja potrošnja po glavi stanovnika u odjelu s najnižom potrošnjom, Canelones, iznosila je 6655 urugvajskih pezosa (oko 134 funte); u odjelu s najvećom potrošnjom, Maldonado, iznosila je 23 562 pezosa (oko 474 funte).

Općine se financiraju izravno od nacionalne vlade i putem proračunskih izdvajanja od strane resornih vlada. Financiranje nacionalne vlade općinama usmjerava se putem Poticajnog fonda za upravljanje općinama. Od tog financiranja, 75 posto dodjeljuje se prema kriterijima kojima je cilj dodijeliti proporcionalno više novca općinama s većim razinama potreba. Dodatnih 15 posto ukupnog fonda dodjeljuje se općinama za projekte i programe, te na temelju postignutih rezultata i obveza. Veličina Poticajnog fonda brzo se povećala od njegovog osnutka, popevši se s nešto manje od 100 milijuna pezosa u 2011. na razinu od 1480,5 milijuna pezosa u 2020. Općine još nemaju pravo određivati ​​lokalne poreze, iako prikupljaju neke poreze u ime resornih vlada. Nemaju nikakav izvor prihoda neovisan o središnjoj ili resornoj vladi.

Općinska potrošnja činila je oko 13 posto ukupnih proračuna odjela u 2018. Oko 61 posto općinske potrošnje koristi se za naknade dužnosnika, a samo 25 posto dodjeljuje se za poslovanje. Prema riječima jednog zastupnika:

„Nemaju dovoljno novca, ... i rade stvarno što mogu... Središnja vlada prebacuje novac kako bi radila ono što oni [središnja vlada] smatraju važnim stvarima na lokalnoj razini.“

Jasno je da još uvijek postoje važni izazovi koje treba riješiti u raspodjeli novca i kompetencija između različitih razina vlasti, što je opisao jedan od zastupnika:

„Decentralizacija je vrlo važna i… još nemamo zakon koji jača i državnu i lokalnu politiku… Decentralizacija između prve i druge razine vlasti u vezi s nadležnostima i proračunom… to je još uvijek pitanje o kojem će se raspravljati sljedeće godine.“

Lokalna demokracija i politika

Ustav iz 1996. godine utvrdio je da će se izbori na razini departmana i nacionalni izbori održavati u različito vrijeme. Prije je bilo obvezno da birači glasaju za nacionalne i departmanske kandidate iz istih stranaka. Reforme omogućuju veće odvajanje i diferencijaciju preferencija birača između nacionalnih i lokalnih pitanja te smanjuju stupanj u kojem nacionalna politička pitanja definiraju lokalne i regionalne izbore. Kao što je jedan zastupnik komentirao:

„To je bila vrlo važna reforma jer je do tog trenutka lokalna agenda bila vezana, kontaminirana nacionalnom agendom. Od tog trenutka imamo mogućnost raspravljati o lokalnim agendama.“

Ipak, visoka razina integracije političkih stranaka na svim razinama znači da preferencije birača ostaju prilično stabilne te da su preferencije političkih stranaka snažan prediktor ponašanja birača i na izborima i na referendumima i plebiscitima.

Opseg i brzina kojom se urugvajske općine razvijaju kako bi preuzele veće lokalne ovlasti vrlo su raznoliki. Politički kontekst odjela važan je čimbenik koji utječe na to. Posebno, guverner odjela (intendentes) ima znatan utjecaj na brzinu i prirodu razvoja općina i na stupanj u kojem su one sposobne djelovati autonomno. Guverneri odjela mogu smatrati gradonačelnike općina novim političkim suparnicima, a njihove odluke o decentralizaciji resursa i odgovornosti na općine mogu to odražavati. Imaju znatnu diskrecijsku moć ograničavanja brzine kojom se razvija treća razina vlasti.

Osim toga, političke razlike između središnje vlade i resornih vlada znače da je središnja vlada imala tendenciju preskakati resorne vlade kako bi izravno komunicirala s općinama, što također stvara napetosti. Kao što je opisao jedan od zastupnika:

„Nacionalna vlada uvijek pokušava preklopiti razinu odjela i ići izravno u općine. To... stvara vrlo veliku buku ovdje jer većina resornih vlada pripada oporbenoj stranci.“

Socioekonomski položaj i izazovi

Urugvaj se u Latinskoj Americi ističe visokim dohotkom po glavi stanovnika, relativno niskom stupnjem nejednakosti i siromaštva te gotovo potpunim odsutnošću ekstremnog siromaštva. Urugvajci imaju dobar pristup osnovnim uslugama, uključujući obrazovanje, čistu vodu, struju i kanalizaciju. Zemlja ima snažnu institucionalnu stabilnost i nisku razinu korupcije.

U srpnju 2013. Svjetska banka klasificirala je Urugvaj kao zemlju s visokim dohotkom. Njegovo gospodarstvo raslo je u prosjeku 4,1% godišnje između 2003. i 2018., unatoč teškom regionalnom makroekonomskom kontekstu. Međutim, prosječne brojke prikrivaju značajno usporavanje gospodarskog rasta od 2014., s padom izvoza i posljedičnim povećanjem fiskalnog deficita. Brojke nezaposlenosti su porasle. Zabrinutost zbog trenutne ekonomske situacije i porast kriminala bili su glavni čimbenici na predsjedničkim izborima 2019. godine.

Inkluzivne socijalne i redistributivne politike pomogle su osigurati da koristi gospodarskog rasta podrže smanjenje siromaštva i povećanu jednakost. Prema službenim mjerenjima, postotak stanovništva koje živi u siromaštvu pao je s 32,5% u 2006. na 8,1% u 2018., dok su razine dohotka među najsiromašnijih 40 posto urugvajskog stanovništva rasle mnogo brže od prosjeka u cijeloj populaciji.

Unatoč tome, postoje značajne nejednakosti diljem zemlje. Udio stanovništva ispod granice siromaštva i dalje je znatno veći na sjeveru zemlje; među djecom i mladima; te među osobama afričkog podrijetla. Visoka razina koncentracije stanovništva i resursa u glavnom gradu Montevideu, gdje živi gotovo 50 posto građana Urugvaja, također stvara izazove za jednakost i decentralizaciju. To je dovelo do posebne podrške decentralizaciji izvan Montevidea. Prema jednom od zastupnika:

Pa, zapravo, lokalna vlast ima veliku podršku izvan glavnog grada. Jer, zabrinjavajuće je da je središnja vlada u Montevideu i stoga će ona težiti donošenju odluka za Montevideo.

Drugi zastupnik smatra da proces decentralizacije još nije puno postigao u promjeni ove situacije:

„Dakle, mogućnosti za ljude koji žive, na primjer, na brazilsko-urugvajskoj granici, to je najsiromašniji grad u zemlji, vrlo su manje nego ako žive u glavnom gradu ili na jugu ili u Rio de la Plati... A decentralizacija to nije riješila.“

Sudjelovanje građana

Sudjelovanje građana u politici putem izbora i formalne izravne demokracije dobro je utvrđena tradicija u Urugvaju. Glasanje na nacionalnim izborima i određenim vrstama referenduma je obvezno, što znači da je izlaznost birača na nacionalne izbore visoka, oko 90 posto. Sve ustavne promjene moraju odobriti birači putem plebiscita. Od 2003. godine u Urugvaju je održano pet ustavnih referenduma, svi s visokom razinom sudjelovanja. Ustav također omogućuje građanima da predlože narodne inicijative kako bi promijenili ili poništili zakone na nacionalnoj i na razini odjela, gdje ih podržava određeni postotak birača registriranih u relevantnim područjima. U praksi, usvajanje referenduma i narodnih inicijativa uvelike ovisi o etabliranim političkim strankama i njihovim frakcijama.

Sudjelovanje građana jedno je od temeljnih načela koja podupiru formalno osnivanje općina u Urugvaju. Međutim, za razliku od dobro definiranih zakona o izborima i referendumima, manje je jasno kako se sudjelovanje građana na razini općina definira i mjeri, odnosno u kojoj mjeri utječe na lokalne politike.

Stranka Frente Amplio odigrala je ključnu ulogu u stvaranju općina i promicanju sudjelovanja građana u upravljanju. Stranke Colorada i Nacionalne stranke snažno su se protivile tim promjenama, zabrinute da bi one potkopale predstavničku demokraciju. U regijama poput Montevidea, gdje je Frente Amplio dulje na vlasti, sudjelovanje građana je naprednije - na primjer kroz dugo uspostavljeni participativni proces proračuna. Nasuprot tome, širenje sudjelovanja građana u područjima kojima upravljaju stranke Colorada ili Nacionalne stranke bilo je ograničenije.

Zakon od općina zahtijeva da jednom godišnje javno izvijeste o svojim postignućima u odnosu na svoje obveze. Također bi trebale predstaviti svoje društvene programe i planove na javnom forumu. Način na koji bi se to trebalo provesti ovisi o diskreciji lokalne hunte. Kao što primjećuje jedan zastupnik, to je dovelo do velike varijabilnosti u razini do koje hunte provode sudjelovanje:

Postoje vijeća koja su sklona inovativnosti i stvaranju mehanizama sudjelovanja osim onih propisanih zakonom. A postoje i druge općine ili lokalna općinska vijeća koja provode samo ono što zakon kaže.

U pregledu prvih pet godina općina iz 2016. godine zastupnici su pitani o njihovoj razini sudjelovanja u različitim vrstama javnog angažmana. Osamdeset i sedam posto zastupnika reklo je da nikada nisu sudjelovali ni na jednom općinskom sastanku tijekom pet godina koje su predmet istraživanja, a samo tri posto reklo je da sudjeluju često ili vrlo često.

Pregled procesa decentralizacije u Montevideu iz 2002. godine sugerirao je da iako su se gradske usluge poboljšale od dolaska na vlast Frente Amplio, početna poboljšanja u sudjelovanju javnosti u upravljanju nisu se činila održivima na duži rok. To se smatralo rezultatom promjena u strukturi lokalnih aranžmana upravljanja, a posebno uvođenjem formalnog upravljanja na razini općine. Autor sugerira da je uvođenje dodatnih razina odlučivanja doprinijelo nedostatku povjerenja građana da mogu utjecati na vladine odluke.

U novije vrijeme, interes stanovnika Montevidea za participativno proračunsko planiranje s vremenom se smanjio. U 2006. godini podneseno je 2200 prijedloga, u usporedbi sa samo 500 u 2016. Komentatori sugeriraju da je to zbog nedostatka provedbe prihvaćenih prijedloga. Slično tome, analize sugeriraju da nedostatak javnog interesa i znanja o radu vijeća zajednica u Montevideu odražava nedostatak stvarne moći tih institucija. Od 2004. godine također je došlo do pada broja ljudi koji su spremni kandidirati se na izborima za vijeća zajednica, dok je izlaznost na izborima za vijeća zajednica i općinske izbore u Montevideu također pala.

Isto tako, zastupnici su istaknuli da kultura sudjelovanja varira ovisno o lokalnim čimbenicima:

Lokalna kultura, participativna kultura i povijest sudjelovanja, to ima više veze s tim... jer ponekad imate dvije lokalne samouprave koje predlažu iste mehanizme, rade slične stvari. Ali odgovor je drugačiji.

Procesi decentralizacije i sudjelovanja građana u Urugvaju još su uvijek u ranoj fazi u mnogim aspektima. Ostaje za vidjeti kako će izbor predsjednika Nacionalne stranke koji preuzima dužnost 2020. utjecati na daljnji razvoj lokalne demokracije.