Sustavi lokalne samouprave: međunarodni pregled - Quebec

Piše: Sarah Bray

Analiziramo sustave lokalne samouprave u studije slučaja diljem svijeta. Nakon što smo obradili studije slučaja Danske, Engleske, Njemačke i Novog Zelanda, na red je došao Quebec.

Quebeceška zastava

Quebec je jedna od 13 kanadskih provincija i teritorija. Najveća je kanadska provincija po površini i ima drugu najveću populaciju (8,5 milijuna ljudi) nakon provincije Ontario. Više od polovice stanovništva Quebeca živi u dva najveća grada, Montrealu i Quebec Cityju.

Quebecom upravlja Nacionalna skupština od 125 izabranih članova, od kojih svaki predstavlja jednu pokrajinsku izbornu jedinicu. Stranka s najvećim brojem izabranih članova tvori pokrajinsku vladu, s izvršnim ovlastima koje imaju premijer, leader pobjedničke stranke, i njegov kabinet. Budući kako je Kanada monarhija, a Charles III. je kanadski kralj, a njegove funkcije u Quebecu obavlja zamjenik quebeceškog guvernera. Veći dio svoje nedavne povijesti Quebec je bio u secesionističkom dijalogu s kanadskom saveznom vladom.

Povijesni razvoj

Francuski korijeni u Quebecu sežu u XVI. stoljeće, kada je francuski kralj Françoys I. zatražio zemlju koja se zvala Nova Francuska. Grad Quebec osnovan je kao francuska trgovačka postaja 1608. godine. Pokrajina je bila predmetom kontinuiranog vojnog sukoba između Francuske i Engleske/Britanije tijekom XVII. i XVIII. stoljeća, a konačno je ustupljena Velikoj Britaniji Pariškim ugovorom 1763. godine.

Quebeceški zakon iz 1774. godine osigurao je stanovnicima Quebeca povelju o pravima i omogućio održavanje francuskog građanskog prava, francuskog jezika i slobodu vjerskog prakticiranja. Zakon je uvrijedio niz interesnih skupina u drugim dijelovima britanske Sjeverne Amerike i postavio temelje za dugoročne sukobe između stanovništva francuskog i britanskog podrijetla u onome što će postati Kanada.

Usvajanje Zakona o Britanskoj Sjevernoj Americi 1867. godine omogućilo je formiranje samoupravne konfederacije kolonija Britanske Sjeverne Amerike (Kanada – koja je postala Quebec i Ontario, New Brunswick, Nova Scotia, PEI i Newfoundland). Druge kolonije i teritoriji pridružili su se konfederaciji tijekom nekoliko desetljeća. Usvajanje Westminsterskog statuta u britanskom parlamentu 1931. godine priznalo je Kanadu kao ravnopravnu s Ujedinjenim Kraljevstvom. Ustavni zakon iz 1982. bio je posljednji korak u osiguravanju pune neovisnosti Kanade od Ujedinjenog Kraljevstva.

Ključne reforme u upravljanju

Politička povijest Quebeca do nedavno je bila obilježena stalnim raspravama, vijećanjima i referendumima o tome treba li Quebec postati neovisna država. To je izravno utjecalo na odluke o decentralizaciji vlasti s vlade Kanade na njezine sastavne pokrajine.

Parti Québécois izabrana je za formiranje pokrajinske vlade 1976. na platformi referenduma o 'suverenitetu i pridruživanju', kojim bi Quebec imao neovisnost u većini vladinih funkcija, ali bi dijelio neke druge, poput zajedničke valute, s Kanadom. Quebeceški referendum 1980. postavio je to pitanje biračima koji su odbacili prijedloge sa 60 posto prema 40 posto. Nakon referenduma, Pierre Trudeau, tadašnji premijer Kanade, prenio je kanadski Ustav iz Ujedinjenog Kraljevstva i bezuspješno pokušao nagovoriti vodstvo Quebeca neka odobri ustav.

Od 1980. godine kanadska vlada predvodi razne pokušaje kako bi Quebec ratificirao Ustav, promovirajući prijedloge za decentralizaciju na saveznoj razini koji bi priznali status Quebeca kao "zasebne društvene zajednice" unutar Kanade. Dosadašnji pokušaji nisu bili uspješni, dijelom i zato što su se druge pokrajine – kao i starosjedilačke i druge interesne skupine – protivile stvaranju posebnog statusa za Quebec. Quebec ima razne kvazi-ustavne povelje, uključujući Povelju o ljudskim pravima i slobodama iz 1975. (Charte des droits et libertés de la personne) i Povelju o zaštiti francuskog jezika. One su podređene kanadskom ustavu, ali su jedinstvene za Quebec.

Na referendumu 1995. zagovornici neovisnog Quebeca imali su tijesnu anketnu većinu 54ꓽ46, dok je sam referendum za neovisnost pokazao nešto drugačije rezultate. 49,42% birača glasalo je za neovisnost, a 50,58% za ostanak u Kanadi.

Na pokrajinskim izborima 2018. godine, netradicionalna stranka, Koalicija Avenir Québec (CAQ), ostvarila je uvjerljivu pobjedu, pobijedivši Parti Québécois koja je osvojila treće mjesto. CAQ je nacionalistička stranka desnog centra koja podržava samo veću autonomiju Québeca. CAQ to želi postići zahtjevom za decentralizaciju daljnjih ovlasti s federalne razine, uključujući veće ovlasti nad imigracijom i oporezivanjem. S druge strane, dok je kanadska vlada izrazila protivljenje novom zakonu koji regulira nošenje vjerskih simbola od strane javnih službenika, Quebec je odlučio koristiti Kanadsku povelju o pravima i slobodama za provedbu novog zakona.

Postoji interakcija između odluka o decentralizaciji ovlasti na pokrajinsku razinu i posljedične sposobnosti Quebeceške vlade neka reformira podpokrajinske strukture. Možda kao odraz toga, od 1960-ih sve se više usredotočuje na reformu podpokrajinskih i lokalnih struktura upravljanja, u skladu s tekućom redefinicijom federalnih/pokrajinskih odnosa.

Korijeni quebeceške podprovincijske/lokalne uprave sežu u sredinu XIX. stoljeća, kada je niz zakona dao službeni status općinskim strukturama upravljanja različitih tipova diljem teritorija Quebeca. Noviji procesi reforme lokalne uprave u Quebecu traju od 1960-ih, kada je dolazna liberalna vlada započela niz reformi s ciljem transformacije postojećih općinskih struktura, municipalités. Općine su smatrane zastarjelim i neučinkovitim, prevelikim brojem i nesposobnim odgovoriti na potrebe sve urbanijeg stanovništva Quebeca.

Liberalna vlada iz 1960. nastojala je smanjiti broj općina, potaknuti urbanu aglomeraciju i potaknuti regionalni razvoj unutar pokrajine. To je bila centralizirana, odozgo prema dolje usmjerena vizija reforme koja je imala za cilj integrirati i modernizirati općinske strukture te stvoriti veće i autonomnije institucije. Provedba promjena bila je spora, a stvaranje regionalnih i kružnih općina konačno je odobreno 1979. godine. Naknadne godine obilježila je pojava otpora pristupu upravljačkog planiranja odozgo prema dolje od strane lokalnih i regionalnih aktera koji su nastojali demokratizirati lokalne političke prostore.

Do kraja 1990-ih, u razvoju je bio novi niz općinskih reformi, u kontekstu povlačenja centraliziranih pristupa planiranja u korist decentralizacije usluga privatnim i akterima trećeg sektora. Vlada je 2000. godine objavila Bijelu knjigu kojom se promiče spajanje općina radi poticanja veće suradnje i učinkovitosti, a posebno stvaranja velikih urbano-prigradskih aglomeracija s većim ovlastima kako bi se stvorile globalno konkurentne gradske regije. To je rezultiralo nizom prisilnih spajanja 212 općina u urbanim područjima, stvaranjem novog sloja metropolitanske uprave (Communauté métropolitaine) i lokalnih općinskih vijeća.

Ove su se reforme suočile sa znatnim protivljenjem u pogođenim područjima. Godine 2004., nakon promjene vlasti, neke od spojenih općina mogle su održati referendume kako bi retroaktivno odobrile ili odbile spajanja. To je rezultiralo izdvajanjem nekih općina iz novih gradskih područja 2006. godine, najopsežnije u Montrealu. Međutim, stvaranje nove sveobuhvatne strukture urbanog upravljanja, aglomeracije, značilo je kako čak ni odvojene općine nisu ponovno stekle punu autonomiju od spojenih gradskih struktura.

Trenutne strukture lokalne uprave

Danas Quebec ima tri razine lokalne uprave.

1. Administrativne regije

Quebec je podijeljen na 17 administrativnih regija koje prvenstveno služe organizaciji pružanja usluga pokrajinske vlade, a najznačajnije je raspodjela sredstava za regionalni gospodarski razvoj.

2. Regionalne kružne općine

Ispod razine administrativne regije nalazi se 86 regionalnih kružnih općina (municipalités régionales de comté, MRC), 2 metropolitanske zajednice i jedna regionalna uprava. Regionalne i urbane strukture okupljaju nekoliko lokalnih općina za koje se smatra kako dijele zajedničke interese.

MRC-ovi se bave pitanjima koja zahtijevaju koordinaciju između susjednih lokalnih općina, kao što su gospodarenje otpadom i javni prijevoz. Odgovorni su za niz pitanja od lokalnog interesa, uključujući teritorijalno planiranje, procjenu nekretnina za porez na imovinu, gospodarenje otpadom, planiranje u hitnim slučajevima, lokalni gospodarski razvoj i pomoć pri zapošljavanju, kao i lokalno financiranje lokalnog razvojnog centra ili CLD-a (centre local de développement). Većina općina pripada MRC-u. Međutim, neke općine, uglavnom urbane, sjeverne ili aboridžinske, ne pripadaju mu.

Ovlasti MRC-a vrši vijeće MRC-a (conseil de MRC). Sastoji se od gradonačelnika svake od općina članica i eventualno drugih izabranih općinskih dužnosnika, kao i upravitelja (préfet). Ovisno o MRC-u, upravitelja može imenovati vijeće ili biti izabran općim pravom glasa.

Dvije metropolitanske zajednice, Quebec i Montreal, odgovorne su za područja od zajedničkog interesa za svoje sastavne općine, kao što su urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promicanje međunarodne trgovine, umjetnički i kulturni razvoj, javni prijevoz i gospodarenje otpadom.

Osim toga, Regionalna vlada Kativika ili KRG (Administration régionale Kativik) služi prvenstveno inuitskom stanovništvu. Uz uobičajene funkcije MRC-ova, KRG provodi ovlasti prenesene na Inuite de Quebec u znak priznanja njihovog prava na samoupravu. To uključuje nadležnost nad policijom, prijevozom, komunikacijama i radnom snagom.

3. Općine

U Quebecu postoji 1130 lokalnih općina različitih tipova. One pokrivaju većinu, iako ne cijel područje Quebeca. Veličina općina se uvelike razlikuje, s time kako njih 711 ima manje od 2 000 stanovnika, a 10 više od 100 000. Većina (preko 1 000) ima manje od 10 000 stanovnika.

Od 2006. godine neke urbane općine grupirane su u 11 urbanih 'aglomeracija' (aglomérations urbane). Ovaj aranžman uspostavljen je nakon odcjepljenja nekih od spojenih urbanih općina. To rezultira nekim zajedničkim odgovornostima između središnjih gradova i njihovih okolnih gradskih/prigradskih područja. Jedna općina u svakoj aglomeraciji poznata je kao središnja općina i ima poseban status. Ovlasti aglomeracije vrši vijeće aglomeracije, sastavljeno od izabranih članova iz svake od sastavnih općina, s brojem vijećnika koji predstavljaju svaku općinu određenim njezinom relativnom veličinom. Središnja općina može imati pravo veta na odluke vijeća. Nadležnosti vijeća aglomeracije odnose se na usluge i područja od zajedničkog interesa diljem aglomeracije, uključujući policiju i hitne službe; socijalnu sigurnost; socijalno stanovanje; aspekte komunalnih usluga i upravljanja okolišem; luke, industrijske zone i zračne luke od važnosti. Općinska vijeća koja čine aglomeraciju imaju niz lokalnih ovlasti donošenja odluka i upravljanja, na primjer u vezi s lokalnim planiranjem, komunalnim uslugama, gospodarenjem otpadom, sadržajima i razonodom, tržnicama itd.

Neke veće gradske općine podijeljene su na općine (arrondissements). Neke općinske funkcije delegirane su općinskim vijećima (conseils d'arrondissement) gdje se smatra poželjnim da se te funkcije provode na lokalnoj razini. Ovlasti općinskog vijeća razlikuju se od općine do općine, pa čak i od općine do općine unutar jedne općine, a često su zajamčene pokrajinskim statutom. Općinsko vijeće obično može imati ovlasti koje se odnose na urbanističko planiranje; javne konzultacije; sprječavanje požara; gospodarenje otpadom; podršku lokalnim razvojnim organizacijama; parkove, sportske, kulturne i rekreacijske sadržaje; lokalne ceste; i izdavanje lokalnih dozvola. Uz neke iznimke, općinsko vijeće ne može posuđivati, nametati poreze ili poduzimati pravne radnje.

Izbori za općinska vijeća održavaju se svake četiri godine, a lokalni stanovnici biraju određeni broj vijećnika (najmanje šest, a broj ovisi o broju stanovnika općine) i gradonačelnika. Gradonačelnika izravno biraju birači, a ima ovlasti koje se razlikuju od ovlasti ostatka vijeća. Odgovornosti gradonačelnika uključuju predsjedanje vijećem, praćenje rada općinskih službi i osiguravanje naplate prihoda. Imaju pravo sudjelovanja u drugim demokratskim tijelima kao što je Općinsko vijeće (ORV). Gradonačelnik ima pravo veta na odluke vijeća, iako se to može poništiti drugim glasovanjem većine.

Odnos između uloge i ovlasti općina te regija i pokrajinske vlasti i dalje je predmet pregovora. Unija quebeceških općina (UMQ ) predstavlja općine svih veličina i zastupa općinske interese u pregovorima i zagovaranju s quebeceškom vladom. Godine 2012. UMQ je objavio bijelu knjigu u kojoj je predložena Općinska povelja koja uključuje redefiniranje odnosa između pokrajinske quebeceške vlasti i općina. Povelja je zatražila od quebeceške vlade neka prizna općinu "kao autonomnu političku vlast i dodijeli joj nadležnost, ovlasti, resurse i autonomiju potrebne za zadovoljavanje lokalnih potreba njezina stanovništva". To odražava pokret među općinama da zahtijevaju više ovlasti i nove fiskalne modele.

Financijski aranžmani u lokalnoj upravi

Quebeceška pokrajinska vlada većinu svojih prihoda ostvaruje putem progresivnog poreza na dohodak, poreza na promet od 10% i raznih drugih poreza (kao što su porez na ugljik, porez na dobit poduzeća i kapitalnu dobit), izravnih plaćanja od savezne vlade, transfernih plaćanja iz drugih pokrajina i izravnih plaćanja. Prema nekim mjerilima, Quebec je pokrajina s najvišim porezima; studija iz 2012. pokazala je kako "quebeceške tvrtke plaćaju 26 posto više poreza od kanadskog prosjeka".

Prihodi quebeceških općina uglavnom dolaze iz tri unutarnja izvora: oporezivanja imovine; specifičnih poreza; i određivanja cijena usluga. Porez na imovinu čini 70% quebeceških općinskih prihoda, u usporedbi s bliže 40% u ostatku Kanade. Vladini transferi općinama u 2008. godini iznosili su oko 12% ukupnih prihoda lokalnih općina u pokrajini.

U prosincu 2019. godine, quebeceška vlada Quebeca potpisala je novi sporazum o partnerstvu s općinama, Partenariat 2020.-2024. Cilj je značajno povećati fiskalne transfere općinama u sljedećih pet godina. Partnerstvo uvodi novi fiskalni transfer ekvivalentan vrijednosti rasta poreza na promet u Quebecu za jedan bod, kao i stvaranje novog fonda, Regionalnog i ruralnog fonda. Novi aranžmani financiranja predstavljaju povećanje od 111% u usporedbi s potrošnjom u okviru prethodnog partnerstva 2016.-2019.

Novi sporazum o financiranju priznanje je kako je daljnje oslanjanje na poreze na imovinu neodrživo za općine, posebno s obzirom na to kako su se njihove odgovornosti povećale. Rast online poslovanja u odnosu na fizičke trgovine također je utjecao na porezne prihode općina. Novi aranžmani financiranja namijenjeni su pravednijoj podjeli koristi gospodarskog rasta s općinama. Povećano financiranje ruralnih područja i regija priznanje je kontinuirane ekonomske dominacije urbanih područja i potrebe da se učini više kako bi se podržao razvoj i inovacije u drugim dijelovima Quebeca.

Lokalna demokracija i politika

U širem kanadskom kontekstu, Quebec je poznat po prisutnosti velikog broja registriranih općinskih političkih stranaka koje nisu službeno vertikalno povezane ili integrirane s pokrajinskim strankama. Godine 2013. glavni izborni službenik Quebeca odobrio je 180 takvih lokalnih stranaka. Iako su se tradicionalno smatrale sredstvima izborne kampanje koja pružaju organizacijsku i financijsku podršku kandidatima, dokazi upućuju na to kako su se u nekim slučajevima te stranke institucionalizirale tijekom nekoliko izbora, posebno u urbanim područjima, te kak doprinose sve većoj politizaciji općina; razvoju dinamike „vlade“ i „opozicije“ unutar općinskih vijeća; te pojavi kadra gradonačelnika i vijećničkih mjesta koja imaju koristi od snažne organizacijske i financijske potpore.

Između 2009. i 2011. godine, Charbonneauova komisija istraživala je slučajeve korupcije među općinskim dužnosnicima u vezi s financiranjem izbora i općinskim ugovorima, što je rezultiralo kaznenim prijavama i ostavkama. Kao rezultat tih otkrića i naknadnog pada javnog povjerenja u općinsku politiku, quebeceška vlada je 2011. godine donijela Zakon o općinskoj etici i dobrom ponašanju, kojim se od općinskih vijeća zahtijeva neka usvoje etički kodeks, a izabrani dužnosnici neka budu obučeni o etici i profesionalnom ponašanju.

Unatoč tome, pritisak za prijenos više ovlasti na općine i dalje raste. Nakon Bijele knjige UMQ-a i Općinske povelje, 2017. godine donesen je novi zakon (Loi 122) kojim se općinama prenose više ovlasti i autonomije, izričito priznajući kak su one lokalne samouprave (gouvernements de proximité).

Zakon povećava ovlasti lokalnih općina u urbanističkom planiranju i razvoju te omogućuje općini neka usvoji politiku sudjelovanja javnosti – za razliku od javnih referenduma – u pitanjima urbanističkog planiranja. Zakon povećava ovlasti u vezi s promicanjem pristupačnog stanovanja i stvara jaču obvezu quebeceške vlade neka se savjetuje s općinama u vezi sa smjernicama za planiranje.

Kontroverzno je to što zakon ublažava određene zahtjeve za financijsko upravljanje i upravljanje nabavom te odobrenje za općine, nešto čemu se nekoliko političkih stranaka protivilo jer to povećava rizik od korupcije – posebno s obzirom na nalaze Charbonneauove komisije iz 2011. Međutim, vlada je tvrdila kako će naglasak na povećanju transparentnosti u donošenju odluka to nadoknaditi. Nije jasno u kojoj mjeri bi promjena vlade 2018. mogla utjecati na brzinu i opseg provedbe promjena utvrđenih zakonom.

Socioekonomski položaj i izazovi

U svom financijskom izvješću za 2019. godinu, quebeceška vlada izvijestila je kako je Quebec jedna od najzaduženijih provincija u Kanadi, s neto teretom duga od 39,7% BDP-a u ožujku 2019., u usporedbi s prosjekom u svim kanadskim provincijama od 30,3%.

Međutim, u istom izvješću navodi se kako Quebec trenutno bilježi snažan gospodarski rast, s realnim rastom BDP-a u 2019. prilagođenim na 2,4% u odnosu na 1,8% predviđenih u proračunu iz ožujka 2019., što nadmašuje razinu rasta u cijeloj Kanadi. To je također dovelo do toga kako su vlastiti prihodi Vlade u razdoblju 2018.-2019. bili za milijardu dolara veći nego što je bilo predviđeno.

Sudjelovanje građana

Sudjelovanje građana ima dugu povijest u lokalnoj politici u nekim područjima Quebeca. U gradu Quebecu 1970-ih, protivljenje velikom projektu urbanog razvoja rezultiralo je sve većim pokretima prema demokratizaciji i sudjelovanju građana u donošenju općinskih odluka. To je zauzvrat dovelo do pilot-projekta susjedskih vijeća (conseils de quartier), izabranih tijela predstavnika građana koja su mogla predstavljati stavove građana u vezi s projektima i uslugama koje utječu na lokalno područje. Godine 1996. grad Quebec zatražio je od pokrajinske vlade neka izmijeni gradsku povelju kako bi uključila obvezu usvajanja politike sudjelovanja javnosti i stvaranja susjedskih vijeća na cijelom teritoriju. Bherer (2010.) opisuje kako su tijekom naknadnih procesa spajanja i razdvajanja u gradskim općinama neki gradski akteri osporavali stvaranje susjedskih vijeća koji su smatrali kako su referendumi demokratskiji alat za donošenje odluka. Naknadna borba za politički prostor na lokalnoj razini s novoosnovanim općinskim vijećima također je potkopala ulogu susjedskih vijeća u očima nekih.

Povećanje sudjelovanja i angažmana građana u lokalnoj samoupravi jedno je od ključnih načela na kojima se temelji Zakon iz 2017. Zakon daje općinama šire ovlasti nad urbanističkim planiranjem i omogućuje im usvajanje politike o sudjelovanju javnosti u urbanističkom planiranju. Zakon definira zahtjeve za svaku politiku sudjelovanja kako slijedi:

„(...) osiguravajući kako (1) je proces donošenja odluka transparentan; (2) se s građanima konzultira prije donošenja odluka; (3) kako su informacije koje se šire potpune, koherentne i prilagođene okolnostima; (4) kako građani imaju stvarnu priliku utjecati na proces; (5) kako su izabrani općinski dužnosnici aktivno prisutni u procesu konzultacija; (6) kako su rokovi prilagođeni okolnostima i daju građanima dovoljno vremena za usvajanje informacija; (7) kako su uspostavljeni postupci koji omogućuju izražavanje svih stajališta i potiču usklađivanje različitih interesa; (8) kako su pravila prilagođena prema, posebno, svrsi izmjene, sudjelovanju građana ili prirodi iznesenih komentara; i (9) kako je na kraju procesa uspostavljen mehanizam izvještavanja.“

Quebeceške Općine i regije razvijaju vlastite politike sudjelovanja kao odgovor na Zakon. Kao primjer, politika sudjelovanja za grad Quebec, temeljena na dvogodišnjim konzultacijama i razvoju, objavljena je u veljači 2020. i sada je u javnoj raspravi. Temelji nove politike integriraju nekoliko ključnih elemenata Zakona, naglašavajući transparentnost u donošenju odluka; konzultacije prije donošenja odluka; pružanje potpunih i sveobuhvatnih informacija za podršku sudjelovanju; istinsku mogućnost građana da utječu na odluke; i odgovarajuće vremenske rokove za sudjelovanje. Nova politika predviđa veću ulogu susjedskih vijeća kao primarnog sugovornika s građanima. Grad je također pokrenuo novu platformu za digitalno sudjelovanje.