Sustavi lokalne samouprave: međunarodni pregled - Njemačka

Piše: Sarah Bray

Analizira sustave lokalne samouprave u studije slučaja diljem svijeta. Studije slučaja uključuju: Dansku, Englesku, Njemačku, Novi Zeland, Quebec, Škotsku, Urugvaj i brojne druge države.

U ovom broju analiziramo sustav lokalne samouprave u Njemačkoj.

Njemačka je velika savezna parlamentarna demokracija sa složenim i raznolikim sustavom upravljanja. Kako taj sustav sada izgleda u značajnoj mjeri odražava povijest njegova razvoja, a posebno: kako se Njemačka formirala kao država 1871. godine, strukture stvorene na kraju Drugog svjetskog rata, a zatim ponovno ujedinjenje Istočne i Zapadne Njemačke 1990. godine.

Njemačka federacija sastoji se od 16 saveznih država koje se nazivaju Länder. Na saveznoj razini, parlament se sastoji od dva doma: izravno izabranog Saveznog parlamenta (Bundestag) i Saveznog vijeća (Bundesrat). Bundesrat predstavlja 16 saveznih država; njegovi članovi se ne biraju izravno na izborima, već su delegati svake savezne vlade.

Šesnaest saveznih država (Länder) sastoji se od tri „grada-države“ (Berlin, Bremen i Hamburg) i 13 „saveznih država“. Svaka savezna država uvelike je ekvivalent središnje vlade u unitarnim državama i ima izravno izabrani parlament (Landtag). Ne postoji drugi dom (tj. ekvivalent Bundesratu) koji bi predstavljao interese lokalne samouprave.

Postoji savezni ustav, odnosno Temeljni zakon iz 1949. godine. To označava legalističku koncepciju njemačke države – naglašavajući homogenost zakona u svim saveznim državama. Ustav stvara „osnovna pravila“ kojih se svaka savezna država mora pridržavati. Podjela vlasti utvrđena je ustavom; savezne države su odgovorne za sve što nije izričito dodijeljeno saveznoj vladi u ustavu. Federacija vrši široke ovlasti u područjima međudržavnih pitanja kao što su obrana i valuta. Svaka savezna država ima svoj ustav, u okviru Temeljnog zakona, i odgovorna je za provedbu vlastitih zakona, kao i zakona savezne vlade. To se razlikuje od drugih federalnih sustava gdje postoje dvojne strukture državne i savezne vlasti koje djeluju zajedno na saveznoj razini (npr. Kanada).

Tradicionalno, njemačka lokalna samouprava sastoji se od dvije razine: okruga kao gornje i općina kao donje razine. Većina općina nalazi se unutar okruga, osim većih gradova koji obavljaju odgovornosti i ovlasti obje razine. Lokalna uprava ne predstavlja samostalni (treći) dio savezne strukture, već je formalni dio svakog okruga. Za lokalnu samoupravu osnovno je načelo kako je odgovorna na području koji pokriva za sve što nije izričito dodijeljeno saveznoj ili pokrajinskoj razini saveznim ustavom ili pokrajinskim zakonima.

Povijesni razvoj

Federalni sustav u Njemačkoj odražava svoje povijesne korijene iz XIX. stoljeća, nastajući iz mnogih samoupravnih gradova i malih kneževina. Vlade i parlamenti pojavili su se na razini pokrajina; upravljali su vlastitim poslovima i zajedno formirali labavu federaciju. Početak njemačke države obilježen je osnivanjem Njemačkog Reicha 1871. godine pod vodstvom Otta von Bismarcka. Parlamentarna demokracija uspostavljena je 1918. godine Weimarskom Republikom.

Na kraju Drugog svjetskog rata, istočni dio nekadašnjeg Reicha preuzele su Poljska i Sovjetski Savez, što je dovelo do dolaska 10 milijuna izbjeglica u novu saveznu republiku. Preostali teritorij Njemačke podijeljen je u četiri zone koje su okupirale sve saveznice iz ratnog vremena: Francuska, Velika Britanija , SAD i Sovjetski Savez. Neslaganje oko ujedinjenja tih zona dovelo je do podjele na Zapadnu i Istočnu Njemačku te podjele Berlina. Savezna Republika Njemačka osnovana je 1949. godine, pokrivajući teritorij okupiranih zona triju zapadnih saveznika, a njima je upravljao savezni ustav.

Ključne reforme u upravljanju

Dvije velike promjene u upravljanju Njemačkom dogodile su se nakon Drugog svjetskog rata i ujedinjenjem Njemačke 1990.

Godine 1949. stvoreno je deset saveznih država (Länder), od kojih je svaka odražavala političku volju saveznika i odražavala dio povijesnog i kulturnog karaktera vlasti u te tri zemlje. Samo je nekoliko saveznih država zadržalo svoj stari predratni teritorij i time povijesni osjećaj identiteta (npr. Bavarska i Hamburg). Ali ispod te razine, strukture i lokalni identiteti vijeća i okruga koji datiraju iz XIX. stoljeća ostali su uglavnom nepromijenjeni do 1960-ih: 24 000 općina (prosječno 2 000 stanovnika) i 425 okruga (prosječno 60 000 stanovnika).

Sredinom i krajem 1960-ih, savezne države Savezne Republike započele su slične reforme kako bi smanjile broj općina i povećale njihovu veličinu. U prosjeku je trebalo oko osam godina za uspostavljanje tih novih struktura, što odražava političke kontroverze koje su reforme izazvale. To je uglavnom bio proces nametnutih spajanja općina, kojem su se općine snažno protivile. Rezultat je bilo veliko smanjenje broja općina u većini saveznih država. Sjeverne države bile su agresivnije u spajanju, dok su južne države bile opreznije.

Prilikom ujedinjenja 1990. godine, pet saveznih država bivše Istočne Njemačke pridružilo se Saveznoj Republici; Istočni i Zapadni Berlin ujedinili su se i formirali treći grad-državu. Općine i okruzi ovih istočnih saveznih država bili su mnogo manji od onih u zapadnoj Njemačkoj. Godine 1993./94. reformirana je lokalna samouprava: četiri savezne države stvorile su „zajedničke vlasti“ koje su pružale administrativnu podršku skupinama općina. Peta savezna država slijedila je spajanje, stvarajući veće unitarne općine uz zajedničke vlasti. U svih pet saveznih država, okruzi su spojeni: smanjenje za između polovice i dvije trećine. Kao rezultat toga, prosječna veličina stanovništva za okruge bila je 110 000–130 000, što je još uvijek manje od okruga u bivšoj Zapadnoj Njemačkoj (koji su u prosjeku imali 170 000).

Ujedinjenje je također najavilo druge promjene u svim pokrajinama: uspostavljanje izravno izabranih gradonačelnika, koji djeluju kao predsjednik vijeća, kao i lokalne izvršne vlasti; te odredbe o pravno obvezujućim referendumima na razini pokrajina i općina.

Struktura i funkcija lokalne samouprave

Svaka pokrajina ima svoj Ustav i uglavnom autonomnu unutarnju političku strukturu. Općinske Statute, kao i teritorijalne granice lokalnih samouprava, određuje svaka pokrajina. Federacija nema pravo glasa u tim pitanjima.

Položaj lokalne samouprave u njemačkom sustavu utvrđen je u članku 28. saveznog ustava. On opisuje opseg autonomije lokalne samouprave i pretpostavku lokalnih odgovornosti: konkretno, jamstvo samouprave i financijske autonomije te pravo reguliranja „svih pitanja lokalne zajednice u vlastitoj odgovornosti u okviru postojećeg (saveznog i pokrajinskog) zakonodavstva“. To je opisano kao klauzula o „općoj nadležnosti“; a povijesno datira iz ranog XIX. stoljeća.

Članak 28. nije shvaćen kao zaštita teritorijalnih granica pojedinačnih općina (ili okruga) od spajanja općina koje vode pokrajine. Općine su zaštićene od donošenja zakona od strane pokrajine na načine koji krše pravičan postupak u odnosima pokrajine s općinama. Svaka općina može podnijeti pritužbu pokrajinskim ili saveznim ustavnim sudovima ako su joj povrijeđena prava prema članku 28. Općine su pronašle ograničenja u korištenju ove odredbe u borbi protiv nametnutih spajanja općina koja su se dogodila 1970-ih.

Strukture lokalne samouprave

U svakoj saveznoj državi postoji dvostupanjska lokalna uprava, osim u tri grada-države, gdje su funkcije općina i okruga kombinirane. Postoje općine (ukupno 11 054) i okruzi (401), ali vrlo velike razlike u veličini općina i među saveznim državama i unutar njih. Na primjer, 21% svih općina nalazi se u jednoj saveznoj državi, Rheinland-Pfalz, koja ima 5% stanovništva Njemačke; dok Nordrhein-Westfalen ima 3,5% svih općina i 22% ukupnog stanovništva.

To dovodi do „mješovite ekonomije“ za pružanje funkcija/usluga lokalne samouprave. Tamo gdje su općine i okruzi manji, na snazi ​​je niz drugih aranžmana za preuzimanje odgovornosti za određene funkcije koje se ne mogu učinkovito obavljati. Kao rezultat toga, neke funkcije koje se negdje obavljaju na razini općine, negdje su na razini okruga. Neka pitanja, poput okoliša, mogu biti odgovornost pokrajine. Međuopćinska suradnja također je uobičajen aranžman za pružanje usluga u manjim općinama; u deset pokrajina postoje općinske konfederacije.

Spajanje općina je isključeno, nitko ne govori o spajanju u Njemačkoj. Ali iz razloga učinkovitosti, ova pitanja međuopćinske suradnje u određenim područjima još se raspravljaju Ovi aranžmani mogu se razlikovati i među službama unutar jedne općine: općina surađuje s nekim susjednim općinama za neke usluge, a s drugim susjedima za druge usluge. Vanjsko ugovaranje usluga također je druga mogućnost, ponekad privatnim organizacijama, a češće građanskim ili volonterskim organizacijama, npr. Crvenom križu.

Za razliku od ove vrlo raznolike slike teritorijalnih struktura i institucija diljem Njemačke, u Njemačkoj se pojavila uspostava izravno izabranih gradonačelnika s izvršnim ovlastima. Od 1990-ih, sve njemačke pokrajine, osim gradova-država, uvele su ovu vrstu gradonačelnika, slijedeći primjer dviju pokrajina. Gradonačelnik djeluje kao čelnik lokalne uprave i preuzima vlastite funkcije, kao i ovlasti koje mu je dodijelila pokrajina. Jedan od zastupnika osvrnuo se na novonastali konsenzus u Njemačkoj oko ovog modela gradonačelničkog vodstva:

Postoji priličan konsenzus oko modela snažnog gradonačelnika, s izravno izabranim gradonačelnikom, s funkcionalnom snagom gradonačelnika koji djeluje kao lokalna izvršna vlast.

Samo u jednoj saveznoj državi model je drugačiji. Vijeće biraju građani, a vijeće zatim bira članove 'magistrata', koji ne moraju biti članovi vijeća. Građani također izravno biraju gradonačelnika koji je automatski član magistrata. Gradonačelnik predsjedava magistratom, ali magistrat odlučuje većinom glasova. Tako se može dogoditi da je, na primjer, konzervativni gradonačelnik okružen progresivnim magistratima koji odražavaju progresivnu većinu u vijeću.

Financijski aranžmani u lokalnoj upravi

Većina prihoda lokalne samouprave ne ostvaruje se lokalno. Dva najveća izvora prihoda su različite vrste zemljišnih dotacija (oko 1/3) i porezi (oko 1/3). No, većina ovih poreznih prihoda ne ostvaruje se lokalno. Lokalna samouprava može prikupiti neke lokalne poreze: porez na poslovanje je najznačajniji, ali je reguliran na saveznoj razini. Ostali lokalni porezi uključuju porez na pse i zabavu, ali oni minimalno doprinose ukupnim prihodima. Neki drugi prihodi dolaze od naknada i naknada za javne usluge, ali to je opet mali dio prihoda.

Porez na dohodak i PDV prikuplja savezna vlada, a zatim ih raspoređuje pokrajinama i lokalnim vlastima prema određenom programu. Lokalna vlast dobiva postotak poreza na dohodak prikupljenog na svom teritoriju. To stvara konkurenciju za građane s višim prihodima koji će više doprinijeti tom poreznom udjelu. Postoji program fiskalnog izravnanja kojim se pokušava ponovno uravnotežiti ova ugrađena nejednakost, ali zastupnici smatraju kako je to bilo samo djelomično uspješno:

„Siromašniji gradovi postaju siromašniji, a bogatiji gradovi sve bogatiji“.

Ova varijabilna financijska situacija može utjecati na sposobnost općina kako bi pružai javne usluge, kao što je ilustrirao jedan zastupnik:

„Jedan grad ima visoku nezaposlenost, uništene ulice, velike rupe na cestama, nema bazena, nema dobru brigu o djeci, nema dobar lokalni prijevoz i tako dalje, a susjedna općina ima upravo suprotnu situaciju.“

Odluke o uvođenju novih poreza i tko dobiva te prihode donose se na saveznoj i pokrajinskoj razini. Lokalna uprava može ubirati samo poreze koji su dogovoreni na višim razinama upravljanja, ali ima određenu diskreciju nad stopama po kojima se taj porez prikuplja.

Zastupnici su opisali konkurenciju između općina oko stopa poreza na poslovanje i rizik od „utrke prema dnu“ kako bi se privuklo poslovanje. Primjer koji je naveo zastupnik bio je da se Frankfurtska burza ne nalazi u Frankfurtu, već u susjednoj općini jer je porezna stopa bila niža.

Svaki savezni ustav priznaje financijsku neovisnost lokalne samouprave. U svakom ustavu postoji načelo „istodobnog“ financiranja – ako se ovlasti delegiraju, tada moraju uslijediti odgovarajuća sredstva za njihovo provođenje. No, zastupnici su istaknuli kako je, unatoč tim zaštitama, to i dalje izvor neslaganja između saveznih država i lokalne samouprave. Jedan od navedenih primjera bile su nove obveze za pružanje vrtića prenesene na općine, ali bez razine financiranja koju su smatrali potrebnom. Kao što je zastupnik primijetio:

„Ako razgovarate s lokalnim političarima, uvijek će reći kako nam više razine vlasti zatrpavaju zadatke... uvijek se vodi rasprava o tome tko što radi i tko će što platiti. Brojne kolege istaknuli su dug kao problem za neke male općine.“

Lokalna demokracija i politika

Izbori za općinska vijeća i okruge provode se proporcionalnom zastupljenošću. To znači kako su koalicije i izgradnja konsenzusa norma. Političke stranke koje djeluju na pokrajinskoj i saveznoj razini aktivne su lokalno. Međutim, obrazac lokalne politike razlikuje se od onog na višim razinama na nekoliko specifičnih načina: lokalni predstavnici ne samo što slijede nacionalne stranačke linije, već djeluju pragmatično u koalicijama među strankama; također, manje stranke imaju tendenciju biti uspješnije na općinskoj razini, što znači kako postoje fragmentiranije grupacije u vijećima. U većini pokrajina postoje neovisne skupine „slobodnih birača“ koje imaju tendenciju dobiti značajnu zastupljenost u lokalnim vijećima. I neovisni kandidati mogu biti uspješni, posebno na izborima za gradonačelnike.

U većini država ne postoji izborni prag, što znači kako je lako osvojiti mjesto u vijeću s proporcionalnom zastupljenošću ako je ukupan broj mjesta visok. Jedan zastupnik naveo je primjer Frankfurta koji ima 93 mjesta u vijeću. To u praksi znači kako je otprilike 0,5% glasova dovoljno za osvajanje mjesta u vijeću. To je razlog ponekad velike fragmentacije u vijeću. Trenutno Frankfurt ima 15 grupa u vijeću s brojem mjesta koje drže grupe u rasponu od 22 do jednog mjesta, pri čemu sedam grupa drži po jedno mjesto.

Socioekonomski položaj i izazovi

Zastupnici su opisali značajne varijacije u populaciji i gospodarskom razvoju u Njemačkoj. U posljednjih 20 godina, njemačko stanovništvo ukupno se povećalo za pet milijuna na 82,8 milijuna u 2017., ali se zapravo smanjilo u šest od šesnaest saveznih država. Općenito govoreći, depopulacija je usmjerena na ruralna područja i istočne savezne države, što rezultira manjim, starijim stanovništvom. To stvara društvene i ekonomske probleme u tim područjima, što je jedan zastupnik upečatljivo opisao: "neki političari kažu kako krvare".

Nasuprot tome, rast stanovništva u urbanim područjima, posebno u gradovima, stvara izazove oko potrebne infrastrukture za podršku rastu stanovništva. Jedan zastupnik istaknuo je veliki problem stanovanja u većim gradovima kao rezultat ove "unutarnje njemačke migracije". Veliki broj izbjeglica koje je Njemačka prihvatila u posljednjih nekoliko godina opisan je kao trenutno najznačajniji društveni izazov. Jedan zastupnik ga je opisao:

„Ovo je izazov, rekao bih, za politike integracije, a na lokalnoj razini to znači obrazovanje, to znači jezične tečajeve, socijalnu skrb, škole. Dakle, mislim kako je ovo zaista izazov sljedećeg desetljeća, a to je integracija milijuna ljudi koji su stigli u Njemačku.“

Unatoč tim specifičnim izazovima, zastupnici su općenito smatrali kako Njemačka postiže relativno dobre rezultate u pogledu nejednakosti. Sljedeći izvadak ilustrira:

„Rekao bih kako uključivanje i smanjenje ili ograničavanje nejednakosti funkcionira bolje nego u drugim zemljama.“

Sudjelovanje građana

Njemačka je mjesto značajne upotrebe mehanizama izravne demokracije za sudjelovanje građana na lokalnoj razini, putem pravno obvezujućih referenduma i referenduma koje pokreću građani. Oni su se najčešće koristili na općinskoj razini, a rjeđe na razini pokrajina (Länder). Savezni ustav predviđa nacionalni referendum u dva specifična slučaja: svaka predložena promjena broja i veličine pokrajina (Länder); ili ako se ustav zamjenjuje potpuno novim. To se nikada nije dogodilo. Druge promjene u Temeljnom zakonu ne pokreću referendum.

Referendumi na općinskoj razini prvi su put uvedeni u jednoj određenoj saveznoj državi 1950-ih. Nakon toga uslijedile su sve ostale savezne države koje su uvele referendume tijekom nekoliko godina sredinom 1990-ih, kao dio 'vala' demokratskih razvoja koji je uslijedio nakon ponovnog ujedinjenja Njemačke. Svi referendumi slijede zajednički format: postoji dvostupanjski proces, koji započinje podizanjem peticije za održavanje referenduma o određenoj temi; ako dovoljan broj ljudi podrži peticiju, tada će se održati referendum. Postoji prag za prolazak referenduma, općenito kvalificirana većina i temelji se na minimalnoj stopi sudjelovanja građana. Pragovi za peticije i za referendume malo se razlikuju među saveznim državama. Rezultati svakog referenduma pravno su obvezujući za općinu.

Zastupnici su opisali primjere u kojima su općine pokušale uvesti nove mjere koje su potom odbijene referendumom, na primjer, sprječavanje privatizacije određenih lokalnih javnih usluga, s Bavarskom kao konkretnim primjerom. Utjecaj referenduma opisan je ne samo u njihovoj specifičnoj upotrebi već i u utjecaju koji imaju na lokalnu politiku, kako je opisao jedan zastupnik:

„Mislim kako je referendum prilično snažan instrument u rukama građana. A utjecaj je također i anticipatoran... vijeće je svjesno rizika referenduma i predviđa moguće mišljenje građana pa se članovi vijeća ponašaju više suradnički prema građanima.“

Neke su općine također primjenjivale niže pragove za građanske peticije za pokretanje referenduma i niže pragove potrebne za prolazak referenduma.

Zastupnici su također opisali niz drugih aktivnosti sudjelovanja. Neke od ovih aktivnosti sudjelovanja su zakonska obveza vlade, a neke su diskrecijske. Općenito, jedan zastupnik je istaknuo ovo kao promjenu:

"Mislim kako postoji snažna promjena prema participativnoj demokraciji na lokalnoj razini."

Formalni zahtjevi za sudjelovanje građana propisani su zakonski na saveznoj ili pokrajinskoj razini. Na primjer, veliki infrastrukturni projekti poput nove zračne luke imaju vrlo specifične zahtjeve. A neke pokrajinske općinske povelje zahtijevaju određene vrste sudjelovanja građana. Na primjer, jedan je zastupnik opisao uređenje u jednoj pokrajini koje od lokalnih gradonačelnika zahtijeva održavanje godišnjih javnih sastanaka s cijelom lokalnom zajednicom, opisan kao "sat konzultacija".

Na općinskoj razini, diskrecijske aktivnosti sudjelovanja su češće. Primjeri koje su opisali zastupnici uključuju korištenje deliberativnih metoda kao što su građanske skupštine, građanski paneli za doprinos razmišljanju o određenim projektima ili inicijativama i participativno proračunsko planiranje – PB. PB se u Njemačkoj obično koristi kao savjetodavni mehanizam, uglavnom za prikupljanje informacija o stavovima građana o tome kako bi se javni proračuni trebali raspodijeliti. Rutinskije, korisnički paneli postoje kao forum za „korisnike usluga“ da iznesu svoja mišljenja, na primjer, o prometu ili brizi za djecu.

Važna razlika između referenduma i ovih drugih oblika sudjelovanja jest u tome što ishod potonjeg nije pravno obvezujući za lokalne vlasti. Dakle, unatoč širokom rasponu načina na koje građani mogu sudjelovati, u praksi konačne odluke možda ne odražavaju stavove građana. To je posebno slučaj kada lokalne vlasti nisu obvezne djelovati kao odgovor na stav koji građani izraze putem tog sudjelovanja. Kao što je primijetio jedan zastupnik, to može dovesti do razočaranja građana mogućnostima sudjelovanja:

„Ove konzultacije i formati neobvezujućeg sudjelovanja ponekad su bili pomalo frustrirajući i razočaravajući s gledišta građana.“