Sustavi lokalne samouprave: međunarodni pregled - Danska

Piše: Sarah Bray

Analizira sustave lokalne uprave u studije slučaja diljem svijeta. Studije slučaja uključuju: Dansku, Englesku, Njemačku, Novi Zeland, Quebec, Škotsku, Urugvaj i brojne druge države.

U ovom broju analiziramo sustav lokalne uprave u Kraljevini Danskoj.

Danska je ustavna monarhija, unitarna država i parlamentarna demokracija. Danski parlament (Folketing) ima 179 zastupnika iz 12 različitih stranaka, a izbori su svake četiri godine kako je određeno ustavnom i zakonom.

Kraljevina Danska ima dvije autonomne regije: Farske otoke i Grenland, svaka sa svojom zakonodavnom skupštinom, zastavom i službenim jezikom. Autonomija Grenlanda uspostavljena je 1979. godine, a proširena 2009. godine. Autonomija Farskih otoka uspostavljena je 1948. godine. Sljedeći profil ne uključuje ove dvije autonomne regije.

Povijesni razvoj

Danskom je izvorno vladao apsolutistički monarh (1660.-1849.). U 1830-ima danski kralj uspostavio je sustav lokalne samouprave. U urbanim područjima oko 80 trgovišta dobilo je odgovornost za lokalne funkcije; u ruralnim područjima postojala je dvoslojna struktura župa i župskih vijeća. To je donekle bilo lokalno demokratsko jer su sva imala izabrana tijela za donošenje odluka. No, središnja kontrola i dalje je bila jaka za provedbu nacionalnih politika, a ključne položaje imenovao je kralj ili su ih preuzimali dužnosnici središnje vlade: gradonačelnik trgovišta, župnik i župan.

Ustavni zakon iz 1849. okončao je apsolutističku vlast i uspostavio Dansku kao demokraciju. Osnovne značajke danskog sustava upravljanja ostale su nepromijenjene sve do velikih reformi 1970. godine.

Ključne reforme u upravljanju

Glavne reforme u Danskoj dogodile su se 1970. i 2007. godine. Reforme iz 1970. opisane su kao potpuna revizija sustava lokalne samouprave, a prema međunarodnim standardima smatraju se radikalnima na tri glavna načina.

1.     došlo je do značajnih spajanja: 1000 župnih općina i 80 trgovišta spojeno je u 275 novih općina, a 25 županija spojeno je u 14. Ove promjene uklonile su razliku između ruralne i urbane lokalne samouprave i stvorile jedinstveni nacionalni sustav dvostupanjske lokalne samouprave, pri čemu je svaka razina bila odgovorna za specifične funkcije. Jedina iznimka bio je Kopenhagen, koji je zadržao i županijske i općinske odgovornosti.

2.     Drugo, nove veće institucije lokalne samouprave dobile su dodatne odgovornosti i povećanu autonomiju nad područjima socijalne skrbi koja su već pokrivale.

3.     Treće, u financijskim reformama specifični proračuni koje je dodijelila nacionalna vlada spojeni su u jedinstveni blok bespovratnih sredstava. Uz lokalni porez na dohodak, ovo je bio glavni izvor prihoda za lokalnu samoupravu.

Reforma iz 2007. godine prvenstveno se temeljila na načelu supsidijarnosti: davanju odgovornosti za funkcije i javne usluge vlasti što je moguće bliže građanima, te odražavanju prirode, proračunskih i profesionalnih zahtjeva različitih odgovornosti. To je uključivalo stvaranje novog krajolika upravljanja i rekalibraciju načina na koji su funkcije podijeljene unutar novih granica. Još jedno načelo reforme bilo je izbjegavanje preklapanja odgovornosti.

Ispitanici su opisali fokus reformi kao stvaranje „profesionalne održivosti“ – osiguranje administrativnih kapaciteta općina za ispunjavanje njihovih odgovornosti – i postizanje ekonomije razmjera. Ispitanici su istaknuli kako su reforme bile više tehnokratske nego demokratske prirode: usmjerene na poboljšanje učinkovitosti i djelotvornosti općina.

Kao rezultat spajanja, od županija je stvoreno pet regija i 98 općina. Prosječna veličina stanovništva općine povećala se s 20.000 na 55.000, s puno manjim razlikama u veličini između općina. Regije su izgubile ovlasti prikupljanja poreza i specifične funkcije koje su prenesene ili na središnju vladu ili na općine. Zdravstvo je bila najznačajnija funkcija zadržana na regionalnoj razini. Rezultat je bio puno standardiziraniji sustav dviju razina lokalne uprave, s općinama odgovornima za iste funkcije.

Struktura i funkcija lokalne samouprave

Kao rezultat reformi iz 2007. godine, u Danskoj postoji široko standardizirani oblik dvostupanjske lokalne samouprave: regije i općine. Upravljanje općinama uključuje izabrano vijeće i gradonačelnika. Vijećnici biraju gradonačelnika među svojim članovima. Voditelje stalnih odbora vijeća također proporcionalno biraju vijećnici. Gradonačelnik je formalni čelnik uprave. Izvršna vlast je uprava i odbori vijeća.

Općine su odgovorne za osnovne usluge socijalne skrbi: skrb za djecu, osnovno i srednjoškolsko obrazovanje, skrb za starije osobe; administriranje socijalnih naknada: stambeni dodatak, socijalno osiguranje, mirovine; javne komunalne usluge: vodoopskrbu, odvoz smeća, lokalne ceste; kulturu i rekreaciju: knjižnice, kazališta, sportske objekte. Od reforme iz 2007. godine, općine su također preuzele odgovornost od regija za: specijalizirane socijalne usluge; prevenciju zdravstvene zaštite; zaštitu okoliša; i regionalne ceste. Najvažnije funkcije socijalne skrbi administriraju se na općinskoj razini i iznose oko dvije trećine svih javnih rashoda. Danska socijalna država – barem u pogledu pružanja usluga – je subnacionalna.

Veličina i važnost danske lokalne samouprave dovode do priličnog pada nadzora nacionalne vlade. Ispitanici su to identificirali kao uobičajeno u područjima javnih službi koja su vrlo politizirana ili skupa. U tim područjima nacionalni političari nastoje uspostaviti veću kontrolu nad općinama. Kao što je ilustrirao jedan intervju:

-        Njihova općinska autonomija uvelike se razlikuje među područjima politike, a ako su to jako politizirana područja, postaju toliko detaljna, pravila i propisi su toliko detaljni da nema puno diskrecije na općinskoj razini. U drugim područjima imaju puno diskrecije.

Općenito, čini se kako danska lokalna uprava ima prilično velik stupanj autonomije, u smislu diskrecijskog prava u donošenju odluka, širokog raspona odgovornosti, veličine i kapaciteta radne snage te financijskog osnaživanja. Detaljnije promatrano, stupanj diskrecijskog prava na općinskoj razini znatno varira u nizu dimenzija.

Financijski aranžmani u lokalnoj upravi

Općine ostvaruju prihode od lokalnih poreza, državnih potpora i naknada za usluge. Najveći izvor prihoda su lokalni porezi: prvenstveno od poreza na dohodak, ali i poreza na imovinu i poduzeća. Zajedno to čini gotovo tri petine ukupnog prihoda. Oko četvrtine prihoda dolazi od državnih potpora (blokovne potpore i potpore za usklađivanje), a nešto manje od petine od naknada za komunalne usluge i socijalne usluge.

Svake godine se održavaju pregovori između udruge lokalne samouprave i središnje vlasti kako bi se postigao dogovor o financiranju bespovratnih sredstava, lokalnim rashodima i razinama oporezivanja. To se smatra dijelom makroekonomskih kontrola središnje vlasti, priznajući odgovornost lokalne samouprave za veliki udio javnih rashoda. Zaduživanje je općenito zabranjeno.

Reforma uvedena 2012./13. imala je za cilj osigurati kako bi ukupna razina lokalnog oporezivanja ostala ista. To znači kako općine mogu povećati svoje porezne stope samo ako druga općina snizi njihove stope podjednako. Kao što se navodi u jednom komentaru o Danskoj, „ova činjenica je znakovit primjer fine ravnoteže između lokalne autonomije i središnje kontrole i uplitanja“.

Sudjelovanje građana

Ispitanici su opisali dugu tradiciju aktivnog građanstva u Danskoj, ali su razlikovali uobičajeno sudjelovanje Danaca u dobrovoljnim sportskim i građanskim organizacijama te rjeđe izravno sudjelovanje u političkom i javnom odlučivanju. Sljedeći ulomci iz intervjua to ilustriraju:

-        Danci su općenito prilično sretni i zadovoljni uslugom koju dobivaju od općina.

-        Tipičan Danac zapravo ne vidi smisao uključivanja jer čeka da sam javni sektor otkrije što mu treba... mi nemamo tu potrebu biti stalno uključeni u proces donošenja odluka.

Građani obično sudjeluju putem lokalnih volonterskih, građanskih, sportskih i kulturnih organizacija, ali ne izravno u onome što bi se smatralo „političkim“ aktivnostima. Pitanja od značaja za lokalnu zajednicu obično se pokreću s općinom putem ovih građanskih putova. Ispitanici su spomenuli neke primjere organizacija od nacionalnog interesa, npr. skrb za starije osobe, koje imaju lokalne podružnice, i mlade ljude uključene u Crveni križ.

Za sudjelovanje je korišten niz metoda, ali nije došlo do porasta interesa ili korištenja bilo koje određene metode, kako je primijetio jedan ispitanik:

-        Općine su više pokušale angažirati građane... niti jedna ideja nije se stvarno primila i kopirala, a to je trenutno popularno u Danskoj.

Na općinskoj razini osnovani su korisnički odbori kako bi se korisnicima usluga dao glas. To je obvezno za neke javne usluge poput škola i organizacija za skrb o djeci, ali neobavezno u drugima poput knjižnica i skrbi za starije osobe. Njihov utjecaj je obično bio ograničen pa interes za uključivanje nije porastao.

Lokalni referendumi nisu bili glavni čimbenik u lokalnoj samoupravi. Općine mogu koristiti savjetodavne referendume, ali se to rijetko događa, iako su se koristili prije spajanja općina 2007. Od 2018. postoji odredba o pravno obvezujućim referendumima, koja se još ne koristi, a građani ih ne mogu pokrenuti.

Evaluirana je zanimljiva studija slučaja kohabitacije na općinskoj razini. Taj je aranžman opisan kao primjer „hibridne demokracije“, koja kombinira predstavničku demokraciju s deliberativnom i participativnom demokracijom. Gradsko vijeće općine u blizini Kopenhagena osnovalo je vijećničke „odbore za zadatke“ s pet političara i deset građana kao članovima. Građane biraju vijećnici prema opisima kompetencija potrebnih za ispunjavanje uloge, a proporcionalno zastupljenosti svake političke stranke u vijeću. Svaki odbor ima zadatak raspraviti i razviti prijedloge za rješavanje specifičnih političkih problema koje je utvrdilo vijeće.

Evaluacija izvještava o pozitivnim nalazima o stavovima političara i građana uključenih u odbore. Članovi, građani i političari, brzo su uspjeli razviti zajedničku razinu znanja o pitanjima koja je odbor razmatrao. Rad odbora bio je deliberativan, što je omogućilo zajedničku raspravu i debatu. Postojao je razuman osjećaj kako su konačni prijedlozi zajednički izrađeni i kako su ih zajednički preuzeli vijećnici i građani. Ovo ostaje uglavnom izoliran primjer takvog suradničkog oblika upravljanja između političara i građana na lokalnoj razini; nije šire prihvaćen u cijeloj Danskoj.